杨英杰

习近平总书记在党的十九大报告中指出，"以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。"这为新时代我国推进新型城镇化指明了方向和路径。2019年中央经济工作会议明确提出，要加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源。推动城市群产业联动发展是建设现代化经济体系的重要内容，是我国实现区域协调发展、打造*********创新平台和增长极的重要载体，也是当前推动我国经济从新冠肺炎疫情中尽快恢复增长、提质增效的重要驱动。

发挥市场在资源配置中的决定性作用

城市群是当今世界城市发展的主流和大趋势，也是我国新型城镇化道路的核心支撑体系，从《国家"十一五"规划纲要》首次提出"把城市群作为推进城镇化的主体形态"到《国家新型城镇化规划》最终明确"把城市群作为主体形态"，主题一再深化，目标一以贯之。城市群的发展目标是建构良好的分工体系和层级关系，解决中心城市与******城市、大城市与中小城市、城市与农村在工业化和城镇化进程中渐趋背离之走势，是落实我国新型城镇化和区域协调发展的核心战略板块。

当前我国城市群产业发展的******问题是产业结构同质化严重，由此带来城市群内部产业分工不明显，关联性脆弱，难以发挥城市群在资源配置方面的统筹优化功能，无法形成错位分工格局。由此导致城市群空间集聚功能弱化，规模经济效应不彰，特别是行政主导的经济分工极大地压缩市场分工余地，不利于发挥各地的比较优势和竞争优势，降低了区域资源配置效率。习近平总书记曾专门提出，各大中小城市在明确自我发展定位和方向时能不能立足整个城市群的发展定位和方向，找到自己错位发展的重点方向，解决好同质化发展的问题？他还强调，"形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。"

鉴于此，如何在顶层设计方面对我国城市群建设进行科学规划、统筹安排，处理好中央和地方的关系，是我国城市群建设发展的重大课题。我国已经颁布了全国主体功能区规划，在对资源环境承载能力进行科学评价的基础上，对我国国土空间开发格局进行了总体安排。《国家新型城镇化规划》从我国现阶段国情出发，对未来的城镇化进行了前瞻性顶层设计。从战略安排和顶层设计角度讲，中央政府发挥了积极合理的作用。在今后的城镇化过程中，应继续做好中央和地方政府的合理定位，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，让市场规律引导城镇化发展，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

建立高效的城市群区域治理机制

城市群内城市之间的关系和定位对于城市群健康发展十分重要。若把城市之间的关系视为零和博弈，局限于区域内或者跨区域的公共资源的分配和争夺，就会阻碍城市群的成长发展和群内成员的共同利益。若能从全国甚至全球的角度来看待城市和区域发展，则有可能进入愈合作愈发展的良性循环状态，这就需要建立高效的城市群区域治理机制。

关于如何达到如身使臂、如臂使指的城市群区域治理效果，目前学术界尚未取得共识，在实践中也需要进一步地探索，即需要在实践中为实现城市群治理体系和治理能力的现代化重新配置地方治理权力体系。

在经济全球化推动城市群区域发展兴起的背景之下，地方政府依据传统行政区划所享有的治理权受到了极大的挑战，其传统的治理模式很容易被"区域主义"认定为导致区域治理碎片化、阻碍区域化发展的始作俑者。在现实中，如果能够在利益的再分配方面取得协调一致，地方政府也会积极参与城市群区域治理，关键是区域治理机制如何妥善分配地方政府治理权。

这里，需要处理好三个方面的关系。一是不同政府治理权之间的关系。从经济上来说，可以把城市群作为一个独立的经济单元，但在政治上则是由相互独立的地方政府构成。由此形成依经济利益而成的命运共同体与治理体系自身独立性之间的某种张力，如何平衡此张力，对于城市群区域治理机制建设是一个考验。二是地方政府所代表的地方独立发展利益与区域协同发展利益之间的关系。城市群形成归根结底是市场经济推动的结果，城市群能在多大程度上实现区域协同发展目标，取决于如何引导各行政单位之间，在市场经济条件下深化利益共生关系。如前文所述，可以通过政府的顶层设计和发展规划来引导地方之间实现产业分工、差异互补，最终形成一种协作发展和利益共生的关系。三是地方治理责任和区域治理责任之间的关系。从理论上讲，利益与责任是对等的。但城市群内各地分工不同所带来的区域发展收益的不同，意味着不同地方所直接支付的区域治理成本，并不一定对等。由此看来，实现利益共生关系推动城市群积极发展，还需推进治理成本合理分担。

处理好上述权利、收益和责任三方面关系，对于优化城市群区域治理体制机制，发挥城市群在促进我国经济结构调整转型，实现经济社会可持续发展方面，将会具有极大的促进作用。

积极发挥国家中心城市引擎作用

2006年，在《全国城镇体系规划（2006-2010年）》中，我国首次提出了"国家中心城市"概念。根据国家发改委的定义，国家中心城市是指居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市。在资源环境承载条件和经济发展基础较好的地区规划建设国家中心城市，既是引领全国新型城镇化建设的重要抓手，也是完善对外开放区域布局的重要举措。自2010年起到2018年，国内曾先后批复了9大国家中心城市，分别是北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州和西安。

在城市群建设中，国家中心城市发挥着支点的作用，利用这一支点，可以撬动整个区域的发展。其引擎作用主要体现在以下几个方面：

一是创新引领作用。创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。这里的创新既包括科技创新，也包括金融创新、管理创新等。科技创新是基础，要通过财政金融人才等政策，加大科技创新支持力度，以高端人才和高端知识为核心要素建立发达的创新网络和区域创新体系，为区域的产业结构和制度结构的变革培育更大更强的生产动能，保持经济社会可持续发展。

二是产业集群辐射作用。国家中心城市是城市群的核心，具备互为依托、辐射带动*********重要城市群及其支撑腹地，能够产生规模集聚效应，有足够大的经济规模吸引高端要素、新产品和核心生产组织集聚，主要体现在人口、资金、技术等要素一体化流动水平高，资源配置高效，从而为区域内部和相邻区域提供大量相关的高端产品和服务，特别是一些高端的生产性服务，如金融、法律、广告、会计等。

三是自然人文示范作用。对于国家中心城市来说，仅有经济科技金融等的硬件引领是不够的，还需要有自然人文的示范作用。幽美静雅的自然环境、舒心便利的人文关怀、独具特色的文化底蕴，是国家中心城市为实现全方位创新和发挥经济中枢作用的******软实力。

习近平总书记明确指出，"我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。"顺应这一经济发展趋势，我们要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。